PPP新機(jī)制政策問(wèn)答近日，國(guó)家發(fā)改委在官網(wǎng)集中公開(kāi)了一批PPP新機(jī)制相關(guān)政策咨詢問(wèn)題并作出解答。
具體問(wèn)題如下：
1.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是先立項(xiàng)還是先做實(shí)施方案？
2.哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)？
3.通過(guò)招標(biāo)方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
4.“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路”是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營(yíng)方案？
5.關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府補(bǔ)貼。
6.地方國(guó)企能否作為特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施機(jī)構(gòu)？
7.地方本級(jí)國(guó)企是否可參與本級(jí)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目？
8.如何界定“民營(yíng)企業(yè)”？
9.“股權(quán)比例”是項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
10.民間資本參股35%以上的國(guó)有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營(yíng)者參與？
11.特許經(jīng)營(yíng)者和項(xiàng)目公司關(guān)系是什么？
1.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是先立項(xiàng)還是先做實(shí)施方案？
原來(lái)PPP模式的實(shí)施流程是先由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，然后到發(fā)改委立項(xiàng)，之后再編制實(shí)施方案，最后采購(gòu)社會(huì)資本方。根據(jù)發(fā)改委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2024年第17號(hào)令），程序應(yīng)為先由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托編制項(xiàng)目實(shí)施方案，然后采購(gòu)特許經(jīng)營(yíng)者，之后由中標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)者（或其設(shè)立的項(xiàng)目公司）編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，最后到發(fā)改委立項(xiàng)。
但在實(shí)踐中，不少機(jī)構(gòu)受原來(lái)PPP模式的流程影響，仍然主張?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還是要先做可行性研究報(bào)告并到發(fā)改委立項(xiàng)，然后再編制實(shí)施方案。為此，我司在國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)上提交了政務(wù)咨詢，請(qǐng)求國(guó)家發(fā)改委對(duì)此給與官方確認(rèn)。
今日收到國(guó)家發(fā)改委的回復(fù)，具體如下：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施流程作了明確規(guī)定。一是地方各級(jí)人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)參照可行性研究報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案。三是有關(guān)方面比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，履行特許經(jīng)營(yíng)方案審核手續(xù)。四是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。五是規(guī)范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。六是嚴(yán)格履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。七是做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理。
特許經(jīng)營(yíng)方案重點(diǎn)研究項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可行性、項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式的必要性和可行性，屬于政府內(nèi)部決策程序。項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案是有關(guān)部門依據(jù)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》對(duì)投資項(xiàng)目開(kāi)展的法定投資管理手續(xù)。
2.哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)？
問(wèn)題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)），哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)？
回復(fù)：特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目應(yīng)有經(jīng)營(yíng)收益，具備使用者付費(fèi)的條件。哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，制定特許經(jīng)營(yíng)方案，經(jīng)充分論證比選后，決定是否采取特許經(jīng)營(yíng)模式。
3.通過(guò)招標(biāo)方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
問(wèn)題：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）提到：“市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股;關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”。請(qǐng)問(wèn)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)方式選擇投資者時(shí)是否與公平原則相沖突，造成了所有制的歧視？
回復(fù)：PPP直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，第二個(gè)P—Private指的就是“私人機(jī)構(gòu)”，在我們國(guó)家主要指民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)。我國(guó)推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運(yùn)營(yíng)效率和管理水平。2014年以來(lái)，出現(xiàn)大量國(guó)有企業(yè)特別是建筑類國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP的現(xiàn)象。PPP新機(jī)制強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)參與。不宜將某一個(gè)階段的特殊情況作為衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》在起草過(guò)程中充分征求了有關(guān)部門意見(jiàn)，和其他法律法規(guī)不存在沖突。
4.“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路”是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營(yíng)方案？
問(wèn)題：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）附件將“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路”納入“積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目范疇，請(qǐng)問(wèn)目前是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營(yíng)方案？
回復(fù)： 收費(fèi)公路項(xiàng)目大多屬于地方事權(quán)，地方政府可根據(jù)本地情況對(duì)收費(fèi)公路新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目是否屬于“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定并向社會(huì)公開(kāi)，選擇特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)將民營(yíng)企業(yè)參與情況作為重要的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；未作統(tǒng)一規(guī)定的，原則上應(yīng)按照附件清單中的第二類項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，不宜在公開(kāi)招標(biāo)前即認(rèn)定為第三類項(xiàng)目。
5.關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府補(bǔ)貼？
問(wèn)題：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）中提到“政府付費(fèi)職能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”具體如何界定？什么樣的補(bǔ)貼是合規(guī)的，要經(jīng)過(guò)什么樣的程序？如污水、垃圾處理、地鐵等類型項(xiàng)目，常見(jiàn)的都有財(cái)政補(bǔ)貼，而且是整個(gè)經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)每年都有補(bǔ)貼？
回復(fù)：國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)文中關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府補(bǔ)貼有關(guān)規(guī)定可以從兩個(gè)方面來(lái)理解和把握。一是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段的政府補(bǔ)貼不能額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼。二是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段的政府補(bǔ)貼必須符合“一視同仁”的原則。如某個(gè)行業(yè)或某類項(xiàng)目有統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼，這類項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營(yíng)模式而無(wú)法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。需要特別說(shuō)明的是，國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)文中明確指出，除在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，以及政府付費(fèi)按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。
6.地方國(guó)企能否作為特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施機(jī)構(gòu)？
問(wèn)題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)），地方國(guó)有企業(yè)能否作為實(shí)施機(jī)構(gòu)？
回復(fù)：不宜選擇地方國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)能夠代表政府和社會(huì)公共利益的要求。與特許經(jīng)營(yíng)者談判和簽訂協(xié)議時(shí)，地方國(guó)有企業(yè)是否有權(quán)做出涉及公共利益相關(guān)承諾和要求需要商榷。
7.地方本級(jí)國(guó)企是否可參與本級(jí)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目？
問(wèn)題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)），地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)是否可參與本級(jí)項(xiàng)目的政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目？
回復(fù)：地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)可作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。除此之外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東。
8.如何界定“民營(yíng)企業(yè)”？
問(wèn)題：請(qǐng)問(wèn)如何界定《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）中提到的“民營(yíng)企業(yè)”？
回復(fù)：我國(guó)法律并未對(duì)“民營(yíng)企業(yè)”進(jìn)行明確定義。可以通過(guò)排除法進(jìn)行認(rèn)定，即除國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)和外商投資企業(yè)外的其他企業(yè)均可考慮認(rèn)定為民營(yíng)企業(yè)。
9.“股權(quán)比例”是項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
問(wèn)題：《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》中提到的股權(quán)比例是指項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
回復(fù)：項(xiàng)目公司股權(quán)比例。
10.民間資本參股35%以上的國(guó)有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營(yíng)者參與？
問(wèn)題：《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱《清單》）中的第二類“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，是否必須有民營(yíng)企業(yè)參股35%以上？民間資本參股35%以上的國(guó)有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營(yíng)者參與？
回復(fù)：《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱《清單》）中提到“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，原則上應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)參股不低于35%。《清單》對(duì)第二類項(xiàng)目的規(guī)定是針對(duì)民營(yíng)企業(yè)持有項(xiàng)目公司股權(quán)的比例，不應(yīng)穿透計(jì)算國(guó)有控股企業(yè)中的民間資本參股比例。按照上述關(guān)于民營(yíng)企業(yè)認(rèn)定的參考標(biāo)準(zhǔn)，民間資本參股不低于35%的國(guó)有控股企業(yè)仍為國(guó)有控股企業(yè)，不宜單獨(dú)作為特許經(jīng)營(yíng)者實(shí)施清單中第二類項(xiàng)目。
11.特許經(jīng)營(yíng)者和項(xiàng)目公司關(guān)系是什么？
問(wèn)題：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）中提到的特許經(jīng)營(yíng)者是否必須設(shè)立項(xiàng)目公司？特許經(jīng)營(yíng)者和項(xiàng)目公司關(guān)系是什么？如以項(xiàng)目公司名義簽署了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，是否意味著項(xiàng)目公司成為特許經(jīng)營(yíng)者？
回復(fù)： 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可由選定的特許經(jīng)營(yíng)者直接實(shí)施，無(wú)需單獨(dú)成立項(xiàng)目公司。特許經(jīng)營(yíng)者也可以成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司作為具體的實(shí)施主體與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，“需成立項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營(yíng)者簽訂協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的協(xié)議簽署方，并不一定是特許經(jīng)營(yíng)者。
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