筆者在工作中經(jīng)常會(huì)被問起一些與PPP實(shí)務(wù)相關(guān)的法律問題，雖然，網(wǎng)上可以搜尋到很多關(guān)于這些問題的解答，但筆者總感覺有些問題沒談透，因此整理了一些常見問題，發(fā)表一下淺見。
一、項(xiàng)目資本金
1、談起固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度，首先要談歷史。各位看過《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)）這個(gè)文件之后，大部分關(guān)于項(xiàng)目資本金的疑慮應(yīng)該都可以打消。不多說，摘錄一些文句如下：
2、在投資項(xiàng)目的總投資中，除項(xiàng)目法人（依托現(xiàn)有企業(yè)的擴(kuò)建及技術(shù)改造項(xiàng)目，現(xiàn)有企業(yè)法人即為項(xiàng)目法人）從銀行或資金市場(chǎng)籌措的債務(wù)性資金外，還必須擁有一定比例的資本金。投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。
本通知中作為計(jì)算資本金基數(shù)的總投資，是指投資項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資與鋪底流動(dòng)資金之和，具體核定時(shí)以經(jīng)批準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)概算為依據(jù)。
3三、投資項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資。對(duì)作為資本金的實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)，必須經(jīng)過有資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)評(píng)估作價(jià)，不得高估或低估。以工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價(jià)出資的比例不得超過投資項(xiàng)目資本金總額的20％，國(guó)家對(duì)采用高新技術(shù)成果有特別規(guī)定的除外。”投資項(xiàng)目的資本金一次認(rèn)繳，并根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)進(jìn)度按比例逐年到位。
綜上，總結(jié)如下幾點(diǎn)：
1．項(xiàng)目資本金制度是國(guó)務(wù)院于1996年設(shè)立的制度，實(shí)施項(xiàng)目資本金制度的本意是防范銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)最低項(xiàng)目資本金比例的管控，類似于我國(guó)目前房地產(chǎn)調(diào)控政策中對(duì)住房按揭貸款首付款比例的管控。
2．目前，各類項(xiàng)目所適用的最低項(xiàng)目資金本比例詳見《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)）的要求。除特別規(guī)定外，一般項(xiàng)目適用的最低項(xiàng)目資本金比例為20%。
3．項(xiàng)目資本金簡(jiǎn)單而言就是投資者在建設(shè)項(xiàng)目中投入的非債務(wù)性資金，比如股東借款之類的就不能計(jì)入項(xiàng)目資本金范疇。新建項(xiàng)目設(shè)立專門的項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目資本金一般來源于股東出資（俗稱公司注冊(cè)資本金），如果在項(xiàng)目建設(shè)工程中股東對(duì)項(xiàng)目公司溢價(jià)增資的，則溢價(jià)部分也視為股東投入納入項(xiàng)目資本金計(jì)算額度。以現(xiàn)有企業(yè)為項(xiàng)目法人不再新設(shè)項(xiàng)目公司的（如擴(kuò)建項(xiàng)目），則擴(kuò)建時(shí)的項(xiàng)目資本金可以來源于現(xiàn)有企業(yè)的自有留存資金（非債務(wù)性資金），不一定都需要股東另行出資。
4．項(xiàng)目資本金不需要一次性繳足，投資者可以根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度繳付，并需要根據(jù)項(xiàng)目最終總投資額來調(diào)整項(xiàng)目資本金的額度。
二、“兩招并一招”
先拋結(jié)論性意見：《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的可以不進(jìn)行招標(biāo)。依據(jù)《立法法》關(guān)于法律效力的規(guī)定，既然國(guó)務(wù)院條例已作明確規(guī)定，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委的規(guī)章和規(guī)范性文件如何寫都已無實(shí)質(zhì)意義。
財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）中規(guī)定：“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。”有人說這是為PPP項(xiàng)目“兩招并一招”開了一個(gè)口子，但筆者認(rèn)為此文件中提及內(nèi)容的正解亦然是：只有符合“《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定”時(shí)，合作方才可以不再進(jìn)行招標(biāo)。
那么，只要PPP項(xiàng)目采用了招標(biāo)方式就可以“兩招并一招”了嗎？嚴(yán)格依法來說，答案依然是否定的。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確只適用于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人，而非所有PPP項(xiàng)目投資人。當(dāng)然何謂“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”，可以看六部委第25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定。
此外，還需要補(bǔ)充如下觀點(diǎn)：
1．從理念上來說，不能因?yàn)镻PP項(xiàng)目合作方選擇中使用了招標(biāo)方式，而致使國(guó)家通過工程招標(biāo)管理中對(duì)項(xiàng)目投資、安全等領(lǐng)域的管控落空。PPP項(xiàng)目采用招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方時(shí)，政府方仍應(yīng)在PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件中將工程建設(shè)招標(biāo)相關(guān)要求予以落實(shí)（比如項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度滿足工程招標(biāo)條件、對(duì)社會(huì)資本方工程建設(shè)資質(zhì)條件的要求等）。這是目前很多項(xiàng)目中缺失的，可以預(yù)見，國(guó)家發(fā)改委在后續(xù)PPP項(xiàng)目招標(biāo)項(xiàng)目指導(dǎo)文件中會(huì)予以明確落實(shí)。
2．實(shí)務(wù)操作中，若未采用招標(biāo)方式的PPP項(xiàng)目合作方在采購(gòu)文件中明確可以“兩招并一招”的，則相當(dāng)于政府方承擔(dān)了一部分責(zé)任，項(xiàng)目公司被查處的可能性相對(duì)較小。
如果項(xiàng)目公司被查處，則適用《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條的規(guī)定：“違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”
此外，應(yīng)該提醒的是，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2004]14號(hào)）的規(guī)定，“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的”建設(shè)工程施工合同被認(rèn)定為無效。由于項(xiàng)目公司為社會(huì)資本方（工程承包單位）的子公司，雙方出現(xiàn)爭(zhēng)議的可能性幾乎為零，法律風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較小。
三、項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制
PPP項(xiàng)目協(xié)議中政府一般會(huì)對(duì)社會(huì)資本方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制性規(guī)定，比如約定“項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收且穩(wěn)定運(yùn)行滿一年前，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司的出資；項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收且穩(wěn)定運(yùn)行滿一年后，經(jīng)政府方書面同意后，社會(huì)資本方可以轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司的出資。”很多社會(huì)資本方，特別是有明確退出需求的金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目合作時(shí)會(huì)難以接受此限制性條款，而政府方認(rèn)為PPP項(xiàng)目協(xié)議中一般都這么約定，不敢隨便修改。項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制作為一種阻礙流動(dòng)性的機(jī)制，導(dǎo)致政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目付出更多代價(jià)。
要想解開這個(gè)謎團(tuán)，我們必須要弄清楚，限制社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，其主要目的是為了什么？或者說，政府方在選擇社會(huì)資本方時(shí)，對(duì)不同社會(huì)資本方的主要期許是什么？
簡(jiǎn)單而言，我們通常可以把PPP項(xiàng)目分為投（融）資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)三大塊。因此，如果某一社會(huì)資本方（比如金融機(jī)構(gòu)）在項(xiàng)目中的主要任務(wù)是解決項(xiàng)目的投（融）資問題，在項(xiàng)目融資完成后，就不需要再限制該類社會(huì)資本方進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓；同理，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的社會(huì)資本方在項(xiàng)目建成并穩(wěn)定運(yùn)行后也可以被允許退出；對(duì)承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)任務(wù)的社會(huì)資本方在其受讓方擁有相同或更優(yōu)同類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力時(shí)也可以被允許退出。
此外，考慮到有些社會(huì)資本方企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部資產(chǎn)重組的需要，應(yīng)允許在保障資信條件不下降的條件允許社會(huì)資本方在關(guān)聯(lián)企業(yè)間進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓。
題外話：
目前，越來越多的咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)，特別提示大家在進(jìn)行PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)時(shí)注意如下兩點(diǎn)：（1）政府方選擇社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目合作的主要需求是什么？先明確政府方是需要“融資”還是“融智”，然后再針對(duì)性制作項(xiàng)目方案。（2）PPP項(xiàng)目能否得以順利開展的關(guān)鍵因素是能否完成項(xiàng)目的融資。由于項(xiàng)目資本金一般為項(xiàng)目總投資的20-30%，因此政府方在進(jìn)行項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)，社會(huì)資本方在參與PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)時(shí)都必須事先從融資機(jī)構(gòu)的角度去審視項(xiàng)目的融資可行性。
此外，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，由于中央政府對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行清理，地方政府融資平臺(tái)的融資功能受到極大限制。因此，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極適應(yīng)地方政府將PPP作為替代性融資通道的正常需求，并主動(dòng)適應(yīng)在政府方、社會(huì)資本方不提供擔(dān)保的前提下，通過交易架構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資。