PPP項目的建設(shè)是全生命周期最為關(guān)鍵的事項，事關(guān)項目的產(chǎn)出和成敗，也是政府考核付費的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。據(jù)全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年8月報：2014年以來，累計入庫項目9,746個、投資額15.1萬億元；累計簽約落地項目6,708個、投資額10.6萬億元，落地率68.8%；累計開工建設(shè)項目4,032個、投資額6.1萬億元，開工率60.1%。2020年以來，新入庫項目684個、投資額12,504億元，簽約落地項目378個、投資額7,528億元；開工建設(shè)項目324個、投資額5,188億元。以上可以看出，我國推行PPP模式六年多來，大量的PPP項目已簽約落地并實際開工建設(shè)。雖然今年受到疫情的很大影響，但仍有不少的項目落地并開工建設(shè)。但開工建設(shè)并不意味著項目就能順利完成，尤其是按照事先設(shè)定的項目產(chǎn)出標準完成。筆者在參與部分地區(qū)PPP項目財政監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)，不是每個處在建設(shè)期的項目都“一切安好”。現(xiàn)階段PPP項目問題的高發(fā)期多數(shù)集中在建設(shè)期，有的發(fā)生在項目開工建設(shè)前，有的發(fā)生在工程建設(shè)過程中，能夠從建設(shè)期順利進入運營期順利獲得政府付費或缺口補助的項目并不見多數(shù)。下面筆者就結(jié)合實務(wù)談?wù)凱PP項目在建設(shè)期存在的18個現(xiàn)實問題，分析問題形成的主要原因，并提出防范建設(shè)期問題和風險的建議。
（一）PPP項目建設(shè)期履約現(xiàn)狀
筆者在為多地PPP項目提供服務(wù)時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段PPP項目在建設(shè)期履約的情況并不樂觀，部分的PPP項目合同簽訂以后，中標社會資本不及時、不充分履約的情況較為嚴重，如項目資本金不及時到位，項目融資未及時完成，建設(shè)期延誤等；部分項目政府方建設(shè)期違約現(xiàn)象也時有發(fā)生，如前期項目手續(xù)不完善，項目用地無法及時提供，項目建設(shè)內(nèi)容單方調(diào)整，政府方原因造成的工期延誤等；也有的由于法律政策變化導致項目建設(shè)成本增加、總投資增加等。諸多問題的存在導致部分項目雖已落地建設(shè)，但卻無法正常實施和推進，有的甚至提前終止清算。同時，隨著近年來政府與社會資本雙方矛盾的更加凸顯，PPP項目的訴訟糾紛案件也不斷出現(xiàn)，從中國裁判文書網(wǎng)上搜尋到的案例和部分法院審理的案件情況可以看出，PPP項目的訴訟糾紛案件較之前幾年大幅上升的趨勢明顯，且糾紛涉及的類型各異、涉及領(lǐng)域較廣。如：社會資本方未完成項目資本金出資糾紛、久未開工請求解除合同糾紛、請求確認ＰＰＰ項目合同無效糾紛、項目公司追償權(quán)糾紛、請求確認ＰＰＰ協(xié)議內(nèi)容違規(guī)糾紛、項目公司工程違約糾紛、未能實現(xiàn)融資及施工原材料價格上漲等原因?qū)е潞贤瑹o法履行糾紛、項目抵押權(quán)糾紛等等。大量訴訟糾紛案件不斷出現(xiàn)在嚴重影響項目正常實施，影響政企雙方合作關(guān)系的同時，更為各方利益帶來較大損失。
筆者結(jié)合自己PPP項目服務(wù)的實務(wù)經(jīng)驗，經(jīng)梳理總結(jié)出目前PPP項目建設(shè)期存在的影響項目正常推進的主要問題有：
1、為趕工期，PPP項目合同未簽訂就開始施工問題，最終因完不成融資，項目終止，已完成的工程量無法納入預(yù)算也無法結(jié)算。
2、社會資本方資本金或項目融資不及時到位等違約行為出現(xiàn)，導致建設(shè)期未能如期開工或工期延誤。
3、政府方原因（未完成拆遷、項目用地手續(xù)無法提供等）造成項目建設(shè)無法及時開工，造成工期延誤，進而導致項目公司各項成本的增加。
4、因國家環(huán)保等政策變化及疫情等原因?qū)е虏牧蠞q價、各種建設(shè)成本增加，項目嚴重超出概算、超項目總投資和財承。
5、政府方規(guī)劃調(diào)整等原因造成的工程子項目增加，造成項目嚴重超總投資。
6、項目建設(shè)總投資增加，未依法完成變更，超概算部分很難取得金融機構(gòu)的貸款，項目公司及社會資本方融資壓力較大。
7、政府方原因變更項目，導致無法辦理審批手續(xù)，項目在建設(shè)期停工，已完成的子項目如何申請政府付費？項目公司能否要求政府方按照項目合同原約定的時間支付缺口補助？
8、建設(shè)期內(nèi)原總包單位破產(chǎn)或喪失履約能力等，項目公司如何重新選擇新的施工總包單位？
9、建設(shè)期政府單方減少子項目造成項目公司利益嚴重受損問題，項目公司如何與政府再談判以保護自身的合法權(quán)益？
10、建設(shè)期內(nèi)出現(xiàn)施工總包單位與項目公司勾結(jié)挪用工程款導致項目進度遲緩或項目停工的問題如何有效解決。
11、財辦金（2017）92號文之前的項目不進行建設(shè)期績效考核是否涉嫌固定回報等違規(guī)行為。
12、建設(shè)期結(jié)束后如何確認政府付費或可行性缺口補助的金額，對工程竣工結(jié)算政府審計結(jié)果有較大分歧的如何處理。
13、建設(shè)期增加的PPP項目工程范圍以外的子項目能否依法納入PPP項目包內(nèi)直接與項目公司簽訂補充協(xié)議由其實施。
14、建設(shè)期項目公司出現(xiàn)涉訴問題如：施工總包單位的涉訴波及項目公司；項目公司社會資本方股權(quán)被查封；項目公司特許經(jīng)營權(quán)被凍結(jié)等影響項目建設(shè)如何處理。
15、建設(shè)期PPP模式終止轉(zhuǎn)為政府直投模式，原施工總包合同一并終止還是繼續(xù)履行？
16、項目建設(shè)期結(jié)束后如何做好與運營期的銜接的流程和手續(xù)？
17、項目公司因項目融資需要如何依法依規(guī)轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)。
18、建設(shè)期項目提前終止，如何依法進行終止清算，對已完成的工程量如何結(jié)算等等。二、PPP項目建設(shè)期問題產(chǎn)生的主要原因
PPP項目建設(shè)期各類問題的出現(xiàn)有的是政府方或項目公司的雙方的原因或各自的違約行為，也有可能是由于法律政策的變化，也可能源自不可抗力等一些外界不可控的因素所致。每個項目實施背景的不同產(chǎn)生的原因也不盡相同。結(jié)合PPP項目建設(shè)期的現(xiàn)狀來看，引發(fā)項目問題產(chǎn)生的主要原因大致可分為以下幾類：
PPP項目建設(shè)期問題產(chǎn)生的多數(shù)是在合同履行過程中因社會資本方或項目公司的違約行為所致，或是由于其履約能力嚴重降低所致。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：有的社會資本中標并組建項目公司后，由于自身原因無法完成資本金出資義務(wù)導致項目遲遲不開工建設(shè)；有的因自身資質(zhì)能力不足或項目融資手續(xù)不全等無法及時完成項目融資；有的社會資本方法人代表涉嫌刑事犯罪被采取了強制措施項目無人過問只能停工；還有的未經(jīng)政府方同意擅自將項目公司股權(quán)違規(guī)轉(zhuǎn)讓他人；也有的是社會資本在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)破產(chǎn)、重大安全生產(chǎn)事故、股權(quán)被查封等情況導致能力嚴重降低等等。上述情況的出現(xiàn)，必然影響項目正常的建設(shè)進度，甚至導致項目的提前終止。
PPP項目的建設(shè)的責任和風險雖然應(yīng)由項目公司承擔，但政府在此過程中也承擔著一定的合同義務(wù)，如不能按約履行也會給項目的建設(shè)帶來一定影響。如：未及時完成項目前期手續(xù)的辦理，未及時提供項目用地，規(guī)劃調(diào)整單方增加或減少子項目，因此造成工期延誤，并因此導致項目公司無法獲得政府付費或可行性缺口補助等；還有的是由于政府方的主觀原因所致，如:選擇社會資本不夠科學慎重。有的PPP項目實施機構(gòu)在選擇社會資本時并不是充分了解潛在社會資本的投融資、建設(shè)運營的業(yè)績能力等情況，而是過分看重報價，這就為未來合作期各種問題和風險發(fā)生埋下了隱患，尤其在項目融資以及工程質(zhì)量問題上極易出現(xiàn)問題，導致的結(jié)果就是社會資本中標后項目延遲或停滯。又如：不認真履行建設(shè)期監(jiān)管職責。多數(shù)項目實施機構(gòu)對項目建設(shè)期的監(jiān)管僅停留在表面，對項目的施工進度、項目資金使用情況未進行有效的監(jiān)管。包括對項目的建設(shè)期績效評價工作也是敷衍了事，績效目標不明確，績效指標不清晰等。
在PPP項目的全生命周期，國家法律政策的變化是很正常的，對ＰＰＰ項目的正常實施帶來諸多影響也是在所難免的。如：在項目的建設(shè)期國家環(huán)保政策不斷加強和變化，項目公司建設(shè)期間需增加的大量環(huán)保措施費和各類建設(shè)成本，造成項目概算及總投資增加，政府的付費也相應(yīng)增加等一系列后果；再如：政府對城市規(guī)劃的調(diào)整，導致部分子項目無法實施或工期延誤，項目公司投資收益嚴重降低或無法及時獲得政府付費，如何給予補償問題，缺乏依據(jù)和合同約定；又如：財辦金（2017）92號文實施以后對PPP項目績效考核，需要將考核結(jié)果與建設(shè)成本掛鉤，此前已經(jīng)落地的PPP項目如何進行建設(shè)期績效考核，如不考核是否涉及“固定回報”問題等，都是由于法律政策變化外部原因給正處在建設(shè)期的項目帶來問題和影響。
合同是PPP項目履約的基礎(chǔ)和保障，合同條款內(nèi)容的設(shè)計應(yīng)最大限度做到合理、完善、規(guī)范。但實務(wù)中的PPP項目合同不規(guī)范不完善的問題比比皆是。例如：環(huán)保政策變化導致的項目建設(shè)及運營成本大幅增加如何承擔問題；又如：合同履約過程中政府單方減少子項目導致社會資本方投資回報大幅減少等諸多PPP項目中實施的關(guān)鍵問題，其直接影響到項目的建設(shè)產(chǎn)出，影響政府財政支出責任和項目公司的投資回報。對類似問題的合同約定一旦不夠完善或存在缺陷缺項，將會對項目的正常實施造成嚴重阻礙。
三、做好PPP項目建設(shè)期風險防范，杜絕和減少問題的出現(xiàn)隨著執(zhí)行階段PPP項目數(shù)量的不斷增多，問題不斷出現(xiàn)，項目的建設(shè)階段如果出現(xiàn)失誤，可能整個項目陷入停滯或終止，社會資本可能會虧損破產(chǎn)清算，政府的項目會受到嚴重影響進而危及社會公共利益。因此，嚴格項目的執(zhí)行，認真履行PPP項目合同約定，保障全生命周期項目的依法合規(guī)和順利實施，對政府及社會資本來說都是至關(guān)重要的。為此做好PPP項目履約風險防范的工作，盡量杜絕和減少問題的出現(xiàn)，又快又好推進項目順利實施，是PPP項目建設(shè)期各方的主要職責和任務(wù)。為此建議如下：
財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）要求“要加強項目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權(quán)利義務(wù)對等，政府支出責任與公共服務(wù)績效掛鉤”。因此，加強對PPP的履約管理不僅是作為合同一方的政府的責任和義務(wù)，也是PPP項目規(guī)范實施的要求。對于PPP建設(shè)期的履約管理，建議做好以下幾個方面
（1）加強對PPP項目建設(shè)期融資的監(jiān)管。包括資本金出資時間及金額、項目公司融資完成的情況、對資金使用的監(jiān)管，以及對不能及時完成融資違約責任的追究等。這是保障項目建設(shè)順利推進最為重要的基礎(chǔ)和保障，融資問題解決了其他一切問題自然都會迎刃而解，否則，所有的問題都會蜂擁而至。
（2）加強對項目施工過程的履約管理。包括：項目是否按時開工并按照進度要求施工；是否存在影響工程質(zhì)量的因素；是否存在造成工期變動的原因；是否提交了建設(shè)期履約保函并辦理了所需的各項保險；對項目公司建設(shè)期績效監(jiān)測等。
（3）加強對工程變更的管理，明確工程變更的實施流程及責任主體，以及變更備案審批手續(xù)的辦理等。
（4）規(guī)范科學開展PPP項目建設(shè)期績效評價，嚴格按照事先設(shè)定的績效目標和指標，從項目的產(chǎn)出、管理、效益等方面進行考核，同時還應(yīng)充分體現(xiàn)將考核結(jié)果與完全的建設(shè)產(chǎn)出掛鉤。
（5）加強對項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管。對出現(xiàn)符合建設(shè)期項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓情形的事項應(yīng)嚴格把關(guān)和審核，既要保障項目融資的順利實施，又要遵循依法合規(guī)的原則，確保股權(quán)轉(zhuǎn)讓的依法合規(guī)性。
作為PPP項目履約重要的基礎(chǔ)和保障，項目合同的重要性是顯而易見的，針對實務(wù)中項目合同容易出現(xiàn)的問題，筆者認為，要有效地防止項目建設(shè)期問題的發(fā)生，就要在PPP項目合同中合理劃分政府方與項目公司在項目建設(shè)期間的權(quán)利義務(wù)，更好地平衡雙方的不同訴求，確保項目建設(shè)的順利實施。一是，對于項目建設(shè)期的融資責任而言，應(yīng)完全由項目公司和社會資本方承擔，因此，應(yīng)加強對社會資本方和項目公司投融資責任的監(jiān)管和違約預(yù)防和處罰；二是，對于項目建設(shè)要求而言，要有包括設(shè)計標準、施工標準、驗收標準、環(huán)境保護等在內(nèi)的主要建設(shè)標準要求。在PPP項目合同簽訂之前，雙方應(yīng)協(xié)商確定具體的項目建設(shè)標準，并規(guī)定在PPP項目合同中；三是，要有項目建設(shè)時間要求，在PPP項目合同中，通常會明確約定項目的建設(shè)工期及進度安排。在完工時間對于項目具有重大影響的項目中，應(yīng)在合同中進一步明確具體的完工日期或開始運營日；四是，要有項目建設(shè)責任劃分。在PPP項目中，通常由項目公司負責按照合同約定的要求和時間完成項目的建設(shè)并開始運營，該責任不因項目建設(shè)已部分或全部由項目公司分包給施工單位或承包商實施而豁免或解除；五是，要有政府方對項目建設(shè)的監(jiān)督和介入。為了能夠及時了解項目建設(shè)情況，確保項目能夠按時開始運營并滿足合同約定的全部要求，政府方往往希望對項目建設(shè)進行必要的監(jiān)督或介入，并且通常會在PPP項目合同中約定一些保障政府方在建設(shè)期的監(jiān)督和介入權(quán)利的條款。政府對項目建設(shè)的監(jiān)督和介入權(quán)利主要包括：定期獲取有關(guān)項目計劃和進度報告及其他相關(guān)資料；在不影響項目正常施工的前提下進場檢查和測試；對建設(shè)承包商的選擇進行有限的監(jiān)控，在特定情形下，介入項目的建設(shè)工作等等。
財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）要求“PPP項目合同中除應(yīng)規(guī)定社會資本方的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務(wù)外，還應(yīng)保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強對社會資本的履約管理”。其中對社會資本的履約管理就包含了對社會資本違約預(yù)防機制的建立。
PPP項目的全生命周期，社會資本方包括項目公司實施項目時隨時會出現(xiàn)違約的行為，在PPP項目建設(shè)期，社會資本方（包括項目公司）的違約行為主要表現(xiàn)形式為：未履行或未及時履行資本金出資義務(wù)；未完成或未在約定的時間完成融資；未及時提交建設(shè)期履約保函或購買保險等；擅自轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)；擅自將項目公司的資產(chǎn)或設(shè)施包括特許經(jīng)營權(quán)對外抵押擔保；建設(shè)期發(fā)生不及時開工、工期的延誤、放棄建設(shè)等行為。
對于可能發(fā)生的社會資本方或項目公司違約行為，首先應(yīng)在PPP項目合同中提前設(shè)定好詳細的違約的情形以及較為嚴厲的違約責任的承擔方式或處罰措施。對于出現(xiàn)的導致合同目的不能實現(xiàn)或政府方利益嚴重受損的根本違約，應(yīng)賦予政府方解除合同、要求賠償直接經(jīng)濟損失的權(quán)利，使其不敢違約、不想違約、不能違約。其次，對于已經(jīng)發(fā)生的違約行為，雙方為有效地避免和防范以后類似風險的發(fā)生，更好地推動項目實施，雙方可以在達成一致意見的基礎(chǔ)上重新簽訂補充協(xié)議。
大量處在建設(shè)期的PPP項目問題的出現(xiàn)不盡相同，如何能處理好，方法不同因人而異。就像人們常說的“幸福的家庭是相似的，不幸的家庭各有各的不幸”一樣，項目的順利一定是依法合規(guī)運作，雙方愉快合作的結(jié)果，項目問題和糾紛的出現(xiàn)一定是項目違規(guī)運作或一方違約等所導致的后果。愿你的PPP項目在建設(shè)期能“一切安好”。